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英美澳政府开放数据策略及对我国的启示

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  随着大数据时代的来临,数据呈爆炸式增长,政府积累的数据越来越多,公众对政府开放信息的呼声也越来越高。政府开放数据势在必行,并且成为政府信息化的重点项目。李克强总理在2015年两会时提出:政府掌握的数据要公开,除依法涉密的之外,数据要尽最大可能地公开,为政府决策、监督服务。2016年9年,国务院印发了《关于促进大数据发展的行动纲要》,明确提出在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。美国、英国、澳大利亚等发达国家,因为在政府开放数据方面起步较早,发展很快,已经走在了世界的前列,而中国起步较晚,发展缓慢,相比之下落后很多,正处在学习和探索的阶段。因此,借鉴发达国家先进经验,对我国政府开放数据建设大有裨益。

  1 政府开放数据概述

  开放数据的概念最初来源于美国,随着社会的发展和大数据时代的来临,世界对开放数据的关注越来越多,并意识到开放数据对社会发展所起到的重要作用。2009年1月,美国总统奥巴马正式发表了《开放透明政府备忘录》,要求建立透明、参与、合作的政府,体现了美国政府对开放数据的高度重视。2011年9月,巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国等八个国家联合签署了《开放数据声明》,2013年6月,八国首脑在北爱尔兰峰会上签署《开放数据宪章》,在世界上掀起了数据开放共享的热潮,越来越多的国家意识到了开放数据给政府带来的众多好处。截至到2014年1O月,全球已有63个国家加人到了开放政府合作伙伴组织。政府开放数据的热浪已在全球蔓延开来。

  所谓政府数据,就是指政府机构依据职责所创造、收集、处理和存储的原始数据。那么政府开放数据,有以下三个方面的含义:一是政府数据应该可以在线访问及获取,因此格式应该是统一标准的;二是政府数据应允许重复利用和传播;三是具有社会各界和公众的普遍参与和非歧视性。

  2 美英澳政府开放数据的策略

  2.1 美国

  2.1.1 健全的法律法规体系

  美国作为全球政府开放数据的先行者,有着非常完善健全的法律法规体系,陆续颁布了诸如《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《电子政府法》、《隐私权法》、《电子信息自由法令》、《GPO电子信息获取促进法》等一系列核心法律。这些法律给美国政府开放数据提供了重要的法律依据,为政府开放数据健康发展保驾护航。在这些法律的基础之上,为了使法律不过于僵化,美国政府还签署了一系列保障政府开放数据的文件(见表1),与法律相辅相成,共同组成了美国政府关于开放数据的法律法规体系。

美国政府签署的政府开放数据文件

  2.1.2良好的政府开放数据平台建设

  美国政府开放数据的平台建设在世界上也是处于领先地位的。其中代表性的有THoMAS、Census.gov、OpenSecrets.org、GovTrack.US、Data.Gov。以Data.Gov为例,它是美国政府在2009年开发的,开发者是美国联邦CIO委员会,主要收集联邦政府各行政部门产生的数据,是国家层次的最全面的开放政府数据门户平台。它的优势体现在以下几个方面:

  (1)公众参与方式。Data.Gov坚持以人为本的理念,通过设置“对话”、“社区”等模块方便公众以合作者的角色进入网站,鼓励公众表达自己的信息需求以及对网站信息资源建设提出建议,从而实现了传统政府门户网站为公众单向服务到与公众共享共建的双向交流的变化。

  (2)数据管理体系。Data.Gov的数据管理体系的优势主要体现在两个方面:一是元数据的分类体系,Data.Gov将它所收集到的各种格式的数据分为三个类型目录,分别是原始数据目录、工具目录和地理信息目录,再将这三个类型目录制成一级目录。同时这三个分类目录并不是彼此排斥的关系,相互之间有交叉性。二是数据检索管理,Data.Gov为每个分类目录都设置了一个检索框,检索框有自动匹配和提示功能,方便用户进行快速检索,同时Data.Gov为所有的数据设置了两个二级检索分类,第一个是根据数据的社会属性分为农业、工业、商业等29个类别,第二个是根据数据资源的主管机构分为财政部、司法部、土地管理局等120多个类别。用户可以根据自己的需求交叉选择。Data.Gov通过二级分类体系,分别从宏观和微观上对数据进行了描述和管理,大大提高了数据资源管理利用的质量,方便了用户的使用。

  (3)语义网技术。语义网作为Web3.0时代的产物之一,是一种智能网络,不但能够理解词语的概念,还能理解词语之间的逻辑关系,使交流更有效率。目前Data.Gov通过制定完善的数据标准,引进RDF、XML等关键技术,设计构建语义网,以期提高政府对开放数据的处理能力和效率。

  2.2 英国

  2.2.1 英国政府大力支持

  英国不是第一个开展政府开放数据的国家,但是却是至今为止政府开放数据运行最好的国家,这离不开英国政府的高度重视和大力支持。在管理上,英国成立了专门的机构--信息经济委员会来管理和督促英国开放数据的发展和战略制定,还成立了专门的研究机构--数据开放研究所来负责政府数据开放存取的研究工作。在经济上,英国政府投入了巨大的资金用于政府开放数据的建设,在英国政府开启政府开放数据建设之初,就投资了8000万英镑用于鼓励个人或者企业研究开放数据,谁研究出了成果,谁就可以申请基金奖励,因此英国很多民众都参与到了政府开放数据的建设中来。2012年底,英国政府在科研和创新项目上投入了6亿英镑,其中大数据领域就占了1.89亿,是总资产的38.6%。

  2.2.2 数据文化的宣传

  英国非常重视对数据文化的宣传,走文化建设与技术发展相统一的道路。目前英国政府已经成功举办了三季关于开放数据领域的展览,在社会各界取得了很大反响。英国几乎全民参与开放数据建设。英国政府开放数据的良好局面,与政府对数据文化的宣传有着很大的关系。只有让数据文化深入人心,公众真正了解政府开放数据,看到政府开放数据所带来的好处,才会发自内心的去支持和参与,从而使建设过程更加顺利。

  2.3 澳大利亚

  2.3.1 注重隐私保护

  澳大利亚与英国有着千丝万缕的联系,早期的时候就是英属殖民地,在政府开放数据建设方面几乎和英国同时起步,可以追溯到上世纪80年代。澳大利亚政府在尽最大程度开放数据的同时非常注重对隐私安全的保护。2013年澳大利亚政府发布了《公共服务大数据战略》,该战略提出了六项原则,其中第二项就是数据公开要注意保护公民的隐私。政府要求各部门各机构在开放数据之前首先要考虑到数据隐私和安全问题,尤其是在跨部门使用的时候更要认真检查。从各类数据的产生,到聚集成各类数据集,直至数据流向目的地,数据应用分析的整个过程每个环节都要有有效的控制手段。

  2.3.2高效的管理体系

  澳大利亚政府数据开放建设最主要的推力是政府,因此,为了保证政府数据开放能够长期健康稳定高效的发展和运行,就必须制定一套健全高效的政府管理体系。在管理体系上,澳大利亚政府制定了“部门领导+CIO”的模式,领导班子对开放数据整个项目负责,CIO则负责具体的执行和维护工作。在部门层面,CIO又成为了部门的决策领导,由部门其他人员实施具体的事项。这样的管理体系从高处着手,机构精简,在具体的操作、各环节的实施都有专人负责,每个人员都有自己明确的任务和标准的工作流程,避免了在实施过程拖拉懈怠、职责不明等情况发生,确保了政府开放数据建设能高效高质地完成。

  3 我国政府开放数据研究现状

  我国的政府数据开放建设起步较晚,正处在探索阶段,与发达国家相比有着明显的差距。但是在全球政府开放数据的大环境下,我国政府已经意识到政府开放数据的重大意义以及所带来的好处。目前主要存在的问题有以下四个方面:

  3.1 相关法律法规尚不完善

  健全的法律法规是政府开放数据的基础,顶层设计中最主要的因素也是法律基础,没有完善的法律作为保障,政府开放数据的建设就无法健康稳定的发展。在法律法规上,在全国层面上并没有出台相关的法律政策,只有少部分发达城市,如北京、上海、深圳等城市出台了相关的地方性法律,显然不具有代表性,也没有向全国推广的迹象。目前我国已经积累了非常丰富的政府数据,并且每年还在高速增长,很多数据需要对公众开放,公众对政府开放数据的需求也越来越迫切,然而相关法律法规的缺失阻碍了政府开放数据建设前进的步伐。

  3.2 平台功能建设落后

  相比美国、英国等发达国家,我国目前还未建设全国性的政府数据开放平台,在国家层面上政府与公众没有一个统一的信息交流平台,国家没有一个有效的途径向公众发布消息,公众很难根据政府的数据建言献策,很容易造成政府与公众的信息鸿沟,从而引发公众对政府的不信任。就目前的情况来看,一些地方政府已经建立了自己的政府开放数据平台,比如北京市政务数据资源网、上海市政府数据服务网、深圳政府在线数据开放平台等等。

  总体上来看,存在以下问题:

  (1)开放程度低。只是开放了政府下属机构的有限的部分数据,公众只能根据机构名称和数据所属领域查找,并不能满足公共的需求。

  (2)数据整合不够完善。一些地方政府的开放数据平台所呈现的数据没有进行详细精确的分类,冗余繁多,成为了开放数据大杂烩,还存在着数据准确性和质量差的情况,不仅不利于公众查找资料,而且还容易造成政府或公众隐私的泄露,存在着安全隐患。

  (3)便民性不够。与美国Data.Gov等平台直接下载相比,地方政府的开放数据平台下载资料的程序要复杂的多,需要用户登录注册,短信验证等程序,无法满足一部分用户快速获取数据的需求。

  3.3 政府宣传较少,公众参与不广泛

  政府掌握了大量的数据资源,政府开放数据的主体是国家行政机关,但是如果仅仅只靠政府独自承担政府开放数据的任务是远远不够的,难免会出现数据质量不合格、数据资源整合不完整、工作效率低下、缺乏反馈机制等问题。而我国恰恰就是靠政府独自承担政府开放数据,公众很少参与,甚至很多人根本不了解政府开放数据的概念,企业、学术界参与的十分有限,从而导致我国开放政府数据事倍功半,发展缓慢。

  3.4 管理体系不完备,执行力低下

  目前我国政府管理体系比较传统,与发达国家相比,管理政府数据开放的部门机构冗余,组织结构复杂,牵涉的内部利益方面较多,各主管部门相互协调也不充分,这就造成了在具体实施政府开放数据的时候工作进展缓慢,数据开放的程度和透明度不够高。同时政府也没有制定一些有效的奖励机制和问责机制,使相关人员缺乏工作的积极性,实行力度不够。

  综上所述,诸如此类的现状和问题造成了我国政府开放数据与发达国家明显的差距和目前进展困难重重。

  4 美英澳政府开放数据策略对我国的启示

  4.1 健全法律体系,注重数据安全

  纵观如美国等发达国家政府开放数据的成功策略,很重要的一点就是有着完善的法律体系,因为健全的法律是政府开放数据发展强有力的保障。因此我国政府应该在已出台的《中华人民共和国政府信息公开条例》和《政府信息公开要点》的基础上,借鉴发达国家的经验,结合我国国情,尽快出台更多配套的法律法规。同时由于网络的隐蔽性、网络主体的不确定性以及黑客的存在,在开放数据的同时数据安全也受到极大的威胁,因此还要加快出台保障数据安全及个人隐私的法律政策,对违规违法的行为进行风险控制和严格约束,使我国政府开放数据工作有序进行。

  4.2 加强平台建设,整合数据资源

  从发达国家成功的策略可以看出,在国家层面上建设一个可信度高、普及率广的政府开放数据平台,对政府开放数据的推广非常有效。我国目前只有少部分地方政府有自己的政府开放数据平台,国家并没有统一建设一个门户平台。因此我国应该从国家层面建设一个门户平台,对全国各地政府的数据进行规划整理,统一元数据的格式和标准,和一些地方政府已建设的平台一起为公众提供优质的政府数据资源。在建设的过程中,可以借鉴发达国家的经验,细化数据分类,实现多数据库联通,简化下载程序,设置数据在线分析等功能,为用户提供一站式的服务。

  4.3 进行广泛宣传,鼓励各界参与

  在发达国家,社会各界对政府开放数据建设的参与程度都很高,企业界、学术界都有参与其中,形成了“政产学研用”的良性循环,而我国目前基本上是政府独自在挑大梁。其实政府主要起制定方案、统筹规划的一个主导性作用,更多的是需要社会各界的协作与支持。我国可以学习英国开展数据文化展览的方式,让社会各界了解政府开放数据,鼓励它们参与进来,必要的时候可以设置一些奖励的机制。政府机关、企业及学术界协同发展政府开放数据,有利于实现政府开放数据的社会价值和经济价值,真正做到造福于民。在鼓励社会各界参与的同时,也要调动公众参与的积极性,让公众了解国家的政府开放数据工作,完善与民众互动的渠道,邀请公众监督政府开放数据的质量和服务。相信有社会各界的合作、大众的支持,我国政府开放数据的价值一定能得到最大的体现。

  4.4 优化管理机制,提高工作效率

  “问渠那得清如许?为有源头活水来!”政府开放数据的源头就是政府的管理机制。为了更好地推动我国政府开放数据发展,必须对我国当前政府管理机制进行优化。我国应该打破当前关于政府开放数据部门分割、各自为政的局面,借鉴发达国家的做法,成立一个专门管理政府开放数据的部门,这个部门在宏观上统筹制定政府开放数据的发展方案,横向上协调中央相关部门配合工作,纵向上指导地方政府具体实施,避免了中央部门之间、中央与地方之间缺乏协调、各自分割的情况。与之配套的是建立一套有效的问责监督机制,没有这样一套机制,难免会出现工作懈怠、逃避责任等情况。问责监督不仅仅有政府内部上级对下级的监管、同级之间相互监督,还要接受公众等外部的监督,相信在内部和外部共同监督问责压力之下,我国政府开放数据工作的运行会更加稳健完善。

责任编辑:陈近梅

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